SA sebuah negara dalam kesulitan fiskal

SA sebuah negara dalam kesulitan fiskal


Oleh The Conversation 18m yang lalu

Bagikan artikel ini:

Oleh Michael Sachs

Krisis sosial dan ekonomi yang ditimbulkan oleh pandemi Covid-19 telah mempercepat krisis fiskal Afrika Selatan. Tapi asal mula krisis fiskal lebih dalam. Ini adalah krisis struktural yang akan menentukan kebijakan publik di tahun-tahun mendatang.

Dua dekade lalu, Afrika Selatan yakin dengan masa depan ekonominya. Pengeluaran publik diperluas untuk mencapai tujuan sosial yang telah ditangguhkan pada awal transisi demokrasi pada tahun 1994. Perluasan komitmen sektor publik dilakukan dengan hati-hati, dijamin, dan tepat sasaran. Ini termasuk perluasan permanen layanan publik inti (pendidikan dasar, kesehatan dan kepolisian), peningkatan transfer fiskal yang berpihak pada kaum miskin, peningkatan nyata yang signifikan dalam remunerasi pegawai publik dan lonjakan investasi infrastruktur publik.

Selama periode yang sama – antara 2002 dan 2012 – pajak diturunkan dengan keyakinan bahwa pertumbuhan ekonomi akan meniadakan kebutuhan akan pengorbanan besar sebagai imbalan atas perbaikan ini. Asumsi yang sama menginformasikan kerangka kebijakan ekspansif yang diamanatkan dalam Rencana Pembangunan Nasional.

Namun jalur pertumbuhan ekonomi bergeser ke arah yang lebih rendah secara permanen, terutama karena pergeseran dalam ekonomi global. Begitu pertumbuhan ekonomi China mulai melambat (setelah 2011), kenaikan harga komoditas hilang. Pertumbuhan ekonomi Afrika Selatan merosot dari tahun ke tahun. Bahkan jika Afrika Selatan telah menghindari kendala pasokan listrik, atau menolak gelombang korupsi yang meningkat, perubahan ini masih akan menyiratkan perlambatan pertumbuhan dan perlunya penyesuaian yang signifikan terhadap kerangka kebijakan Afrika Selatan.

Lingkungan kebijakan dan pemerintahan juga berubah setelah konferensi Polokwane Kongres Nasional Afrika (ANC) pada tahun 2007. Hal ini mengakibatkan fragmentasi kekuasaan politik dan pergeseran kewenangan kebijakan dari struktur konstitusional pemerintahan ke proses yang tidak jelas dan tersebar di dalam partai. Pemerintah berkomitmen untuk lebih memperluas penyediaan sektor publik. Namun tidak disepakati program fiskal untuk mendukung aspirasi tersebut. Seperti di masa lalu, diasumsikan bahwa kebangkitan pertumbuhan ekonomi akan menghasilkan sumber daya yang diperlukan tanpa perlu menaikkan pajak. Namun pertumbuhan terus melambat. Alih-alih menghadapi kontradiksi yang diakibatkan, kewajiban fiskal diperpanjang bahkan ketika kapasitas negara merosot.

Meskipun kendala dalam negeri – seperti pelepasan muatan (listrik) dan gangguan pemerintah – pada awalnya tidak terlalu penting, hal itu memuncak pada pukulan kedua bagi pertumbuhan ekonomi setelah 2015. Kebijakan ekonomi makro diperketat, kinerja ekspor memburuk, dan investasi swasta dan kemudian publik ambruk dalam menghadapi kebijakan yang tidak koheren, pengaturan regulasi dan krisis fiskal yang semakin intensif.

Lebih dari satu dekade pertumbuhan melambat, Afrika Selatan mampu menahan amplop fiskal. Namun, ia tidak dapat menyesuaikan pengeluaran sejalan dengan prospek ekonomi yang menurun. Ini seharusnya tidak mengherankan. Gagasan tentang peningkatan ketetapan sosial, yang didukung oleh perbaikan sekuler dalam kekayaan ekonomi Afrika Selatan, telah tertanam dalam dalam kebijakan, dimulai dengan konstitusi. Konsekuensi sosial dari kemunduran begitu mengerikan untuk direnungkan sehingga Afrika Selatan telah meyakinkan dirinya sendiri bahwa kemajuan ekonomi adalah satu-satunya kemungkinan. Namun pendapatan per kapita telah turun sejak 2011, dan tampaknya akan terus berlanjut. PDB bukanlah ukuran dari semua nilai, tetapi jika turun, kualitas hidup (dan nilai riil konsumsi publik) pasti akan mengikuti.

Penghematan tanpa konsolidasi

Dekade penahanan pengeluaran telah menyakitkan. Hal ini telah menimbulkan ketidakseimbangan fiskal yang kronis – pengeluaran pemerintah pusat dan provinsi dikontrol dengan ketat, dan anggaran untuk modal serta pengadaan barang dan jasa diturunkan untuk mengekstraksi ruang fiskal. Namun pemanfaatan layanan, dan biaya penyediaannya, terus meningkat. Akibatnya adalah merosotnya layanan publik dan jatuhnya nilai riil kesehatan, pendidikan dasar, dan keamanan publik.

Peningkatan gaji pegawai negeri melampaui pertumbuhan anggaran kompensasi. Ini memaksa pengurangan pekerjaan guru, perawat, petugas polisi dan administrasi publik yang mendukung layanan publik inti ini. Sementara dinamika ini memperburuk krisis sosial, defisit anggaran tetap mengakar. Pengendalian anggaran sosial telah sepenuhnya diimbangi oleh kenaikan pembayaran bunga yang menyebabkan defisit struktural. Ada penghematan tanpa konsolidasi.

Meskipun pengeluaran dibatasi di departemen nasional dan provinsi, konsumsi publik terus meningkat melalui pemerintah daerah dan badan publik. Belanja infrastruktur publik tetap tinggi (hingga 2016), memanfaatkan neraca perusahaan negara. Namun kualitas investasi publik merosot begitu parah sehingga diperlukan subsidi tambahan yang besar untuk menjaga agar sistem utilitas publik tetap berjalan. Sementara itu, pemerintah terus memperluas cakupan komitmen fiskalnya. Program sosial baru disepakati, termasuk pendidikan universitas gratis. Kewajiban baru ini menambah tekanan pada layanan publik inti.

Pada awalnya pemerintah tampak berada di jalur yang tepat menuju posisi fiskal yang berkelanjutan, meskipun terjadi peningkatan utang. Meskipun terjadi perlambatan pertumbuhan, pendapatan swasta di ujung pasar tenaga kerja yang makmur terus tumbuh lebih cepat daripada ekonomi, yang menyebabkan penerimaan pajak yang melambung. Menghadapi penurunan kekayaan ekonomi yang tampaknya tak terhindarkan – dan setelah pukulan kedua terhadap pertumbuhan pada tahun 2015 – daya apung pajak akhirnya runtuh, dan konsolidasi fiskal berbalik arah.

Periode kesulitan fiskal

Setelah Covid-19, posisi fiskal sangat tidak berkelanjutan. Jika ketimpangan fiskal tidak diselesaikan, maka beban pembayaran bunga akan segera menjadi tidak tertahankan. Hal ini menimbulkan pertanyaan yang tak terhindarkan tentang kesediaan negara untuk memenuhi kewajibannya secara penuh, dan tanggapan kebijakan jika tidak mampu.

Afrika Selatan sedang memasuki masa kesulitan fiskal, tetapi krisis tidak dapat diselesaikan hanya dengan konsolidasi fiskal. Tingkat pertumbuhan telah jatuh di bawah tingkat bunga utang negara. Dalam kondisi seperti ini, keseimbangan primer – defisit anggaran tidak termasuk pembayaran bunga – yang menstabilkan hutang begitu besar sehingga pemotongan pengeluaran (atau kenaikan pajak) yang diperlukan untuk mencapainya tidak memungkinkan secara politis. Jalur konsolidasi yang diusulkan dalam Pernyataan Kebijakan Anggaran Jangka Menengah menyiratkan pengurangan besar lebih lanjut dalam layanan publik inti. Upaya penyesuaian fiskal yang besar ini dapat menimbulkan tekanan sosial yang tidak berkelanjutan dan menghambat pemulihan, memberikan pukulan kedua pada mata pencaharian selain bencana Covid-19.

Dalam konteks yang tidak menyenangkan ini, wajar untuk mencari alternatif inovatif. Beberapa pihak berharap dengan meningkatkan nilai aset rand (termasuk utang negara), bank sentral dapat mencegah krisis fiskal, dan memulihkan momentum pertumbuhan. Jalan ini penuh dengan bahaya. Dukungan jangka pendek untuk mencegah jatuhnya pasar obligasi dapat berlanjut dan ini akan mengurangi kendala fiskal sampai taraf tertentu. Jika kondisi moneter global tetap mudah, Bank Sentral harus memperpanjang pembelian obligasi dan dukungan lain untuk memastikan likuiditas.

Tetapi Bank Cadangan tidak dapat menyelesaikan ketidakseimbangan struktural dalam keuangan publik Afrika Selatan. Afrika Selatan adalah ekonomi kecil, rentan, dan tidak berkelanjutan secara fiskal di pinggiran kapitalisme global. Telah lima tahun penurunan produksi per kapita di belakangnya, dan jalur yang tidak pasti ke depan. Ini adalah pengambil harga atas nilai kewajiban kedaulatannya, termasuk uang dan hutang pemerintah. Upaya untuk menyelesaikan ketidakseimbangan fiskal dengan, misalnya, menghasilkan uang dari defisit akan mengundang gangguan keuangan. Ini akan memperburuk krisis saat ini dan prospek pertumbuhan masa depan Afrika Selatan.

Penawaran fiskal implisit

Pemerintah percaya bahwa pertumbuhan dapat dihidupkan kembali melalui komitmen baru untuk investasi infrastruktur publik. Pendekatan ini tidak mungkin berhasil tanpa tindakan untuk memulihkan kelemahan peraturan, kebijakan dan kelembagaan yang telah melemahkan sektor publik. Untuk mencapai reformasi ini akan membutuhkan waktu dan upaya politik.

Dengan demikian, dalam jangka pendek, kelembaman yang menghalangi dimulainya kembali pertumbuhan hanya dapat diatasi dengan investasi swasta sebagai pemimpin. Ini akan membutuhkan komitmen kebijakan yang mendukung aliran keuntungan yang besar, kredibel, dan berumur panjang untuk membenarkan komitmen di muka dari modal swasta yang signifikan. Langkah seperti itu kemungkinan tidak akan populer, tetapi alternatifnya adalah mengalokasikan sumber daya publik dalam volume yang lebih besar sebagai pendapatan yang dijaminkan kepada modal swasta dalam bentuk biaya layanan utang, sebagai imbalan untuk pipa mega proyek yang dimediasi oleh negara.

Afrika Selatan telah dipersatukan (hanya) oleh tawar-menawar fiskal implisit. Tingkat perpajakan yang tinggi telah membiayai hibah sosial, akses universal ke pendidikan dasar dan perawatan kesehatan, rumah murah, air dasar dan listrik gratis, perolehan gaji riil untuk pegawai negeri dan meningkatnya distribusi sewa ke strata menengah. Semua ini menopang pendapatan dan konsumsi mayoritas. Sejalan dengan ini, barang kolektif – pensiun, pendidikan, perawatan kesehatan, keamanan dan infrastruktur masyarakat – dipasok ke rumah tangga yang makmur melalui sistem penyediaan yang terpisah. Ketidakseimbangan dan krisis fiskal akan memaksa perubahan dalam struktur ini. Kecepatan dan distribusi penyesuaian perlu diterapkan, tetapi Afrika Selatan tidak dapat lagi mempertahankan tawar-menawar fiskalnya.

Jika suatu negara berhasil meningkatkan laju pertumbuhan ekonominya, ia mungkin akan menstabilkan utang tetapi akan dibiarkan dengan beban yang sangat besar untuk melayaninya – pendapatan didistribusikan kembali ke rumah tangga yang makmur melalui pembayaran bunga. Overhang hutang ini menyiratkan (secara logis dan mempertimbangkan bukti sejarah) peningkatan yang signifikan dalam tingkat umum perpajakan. Tanpanya, tidak mungkin untuk membayar hutang dan mempertahankan tingkat pelayanan publik yang dapat diterima.

Peningkatan pajak perlu difokuskan pada yang paling makmur dan modal perusahaan, tetapi juga akan berimplikasi pada strata menengah. Pada saat yang sama, konsumsi barang-barang kolektif harus diturunkan ke tingkat yang lebih konsisten dengan penurunan kekayaan ekonomi Afrika Selatan. Kaum miskin dan kelas menengah ke bawah sangat bergantung pada konsumsi publik untuk mempertahankan standar hidup mereka (sedangkan yang kaya dilindungi dalam sistem terpisah). Perselisihan saat ini tentang gaji sektor publik adalah indikasi pertama dari perjuangan untuk menentukan siapa yang akan menanggung beban penyesuaian.

* Artikel ini adalah ringkasan dari argumen dan bukti yang disajikan di Sachs, Michael (2020) “Dimensi Fiskal dari Krisis Afrika Selatan”, Southern Center for Inequality Studies, Working Paper 5 (akan datang). Penulis adalah Kepala Kantor Anggaran Perbendaharaan Nasional antara tahun 2013 dan 2017 dan koordinator penelitian di kantor pusat ANC dari tahun 2001 hingga 2007.

** Pandangan yang diungkapkan di sini belum tentu dari IOL.


Posted By : Data Sidney